Наши публикации

В. А. БОЧКАРЕВА,
адвокат,
председатель Коллегии адвокатов ТЭК

Суд должен был учитывать все обстоятельства дела при определении заинтересованности лица, обратившегося в суд с требованием о признании недействительным постановления органов исполнительной власти о проведении конкурса
(Дело № А40-1549/01-94-11 Арбитражного суда г. Москвы)

ОАО "Архангельскгеолдобыча" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском о признании недействительным совместного постановления Министерства природных ресурсов РФ (МПР России) и администрации Ненецкого автономного округа от 23/24 ноября 2000 г. о проведении конкурса на право пользования недрами с целью геологического изучения и добычи углеводородного сырья на вале Гамбурцева (далее — постановление о проведении конкурса).

Арбитражный суд г. Москвы решением от 21 февраля 2001 г. отказал в удовлетворении иска. Решение оставлено без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций.

В мотивировочной части решения судом установлено, что оспариваемое постановление соответствует требованиям законодательства о недрах, принято ответчиками в пределах предоставленных им полномочий. Суд признал истца незаинтересованным лицом, так как он не представил доказательств, подтверждающих нарушение его прав, поскольку не подавал заявку на участие в конкурсе.

Администрация Ненецкого автономного округа (организатор конкурса) через 9 месяцев после проведения конкурса и через 6 месяцев после принятия судом кассационной инстанции постановления обратилась в арбитражный суд первой инстанции с заявлением о разъяснении решения. Обосновывая обращение в суд, заявитель указывал на то, что суд не высказался об обязательном соблюдении всеми лицами постановления о проведении конкурса, тогда как этот вывод, по его мнению, следует из существа решения арбитражного суда.

Определением от 7 декабря 2001 г. Арбитражный суд г. Москвы заявление удовлетворил и в порядке разъяснения своего решения указал, что в силу ст. 13 АПК РФ на всей территории Российской Федерации подлежит исполнению упомянутое решение суда от 21 февраля 2001 г. по данному делу, как и постановление МПР России и администрации Ненецкого автономного округа по вопросу о проведении конкурса. Определение оставлено без изменения постановлением апелляционной инстанции.

Истец обратился с жалобой на указанное определение. Федеральный арбитражный суд Московского округа отменил определение о разъяснении решения и постановление апелляционной инстанции об оставлении определения без изменения, указав, что вопрос об обязательности постановления о проведении конкурса не может регулироваться ст. 13 АПК, поскольку это постановление не относится к судебным актам.

При рассмотрении дела перед судом встали следующие вопросы.

1. Прежде всего, правильно ли суд определил, что лицо, оспаривающее постановление о проведении конкурса, но не подавшее заявку на участие в нем, не является заинтересованным лицом и были ли нарушены права такого лица?

Статья 449 ГК РФ предусматривает право заинтересованного лица предъявить иск о признании недействительными торгов (в данном случае — конкурса), являющихся основанием для заключения лицензионного договора (соглашения). Вывод суда о том, что истец не является заинтересованным лицом, основан на неполном исследовании обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильном применении норм материального права. К основным видам деятельности истца, являющегося крупнейшим недропользователем в Архангельской области, включая Ненецкий автономный округ, относятся поиск, разведка и добыча нефти, газа и иных полезных ископаемых, которые он осуществляет на территории Ненецкого автономного округа. Организация, претендующая на получение лицензии, должна подать соответствующую заявку в органы, уполномоченные предоставлять лицензии на пользование недрами (п. 11.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г.¹). Истец, заинтересованный в приобретении права пользования новыми участками недр, до 2000 года неоднократно обращался в МПР России и администрацию Ненецкого автономного округа с заявками на получение права пользования Нядейюским, Черпаюским и Хасырейским месторождениями, входящими в вал Гамбурцева; заявки имеются в материалах дела. В ответ на данные заявки МПР России сообщило, что указанный участок недр будет выставлен на конкурс, о чем истец будет уведомлен. Таким образом, намерение (воля) истца получить указанный участок недр (вал Гамбурцева) в пользование в порядке, предусмотренном законодательством, вытекает из материалов дела.

25 ноября 2000 г. в бюллетене "Экономические и правовые вопросы недропользования в России" было опубликовано постановление о проведении конкурса на право пользования недрами вала Гамбурцева. Ознакомившись с условиями проведения конкурса, утвержденными постановлением МПР России от 24 ноября 2000 г. № 62 и администрации Ненецкого автономного округа от 23 ноября 2000 г. № 939, ОАО "Архангельскгеолдобыча" пришло к выводу, что условия конкурса противоречат законодательству и нарушают права на получение в пользование участка недр на законных основаниях. При таких обстоятельствах заинтересованное в приобретении лицензионного участка лицо не намеревалось участвовать в незаконном конкурсе, и потому вместо подачи предусмотренной п. 2.2 Условий конкурса заявки предъявило 12 января 2001 г. в Арбитражный суд г. Москвы иск о признании недействительным постановления о проведении конкурса.

Как следует из ч. 2 ст. 22 АПК РФ, арбитражный суд рассматривает споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организации. В данном случае незаконными действиями (изданием совместного постановления, не соответствующего закону) ответчики нарушили право истца на получение недр в пользование на законном основании, так как в случае победы он получил бы выставленный на конкурс объект в пользование на законном основании. При этом впоследствии любое заинтересованное лицо вправе было бы оспорить результат незаконного конкурса. Следовательно, истец являлся лицом, заинтересованным в проведении конкурса, и имел право обратиться в суд с указанным иском.

2. Несмотря на то, что суд признал истца незаинтересованным лицом, он рассмотрел его требование по существу, поэтому возникает еще ряд вопросов. В частности, были ли при опубликовании постановления о проведении конкурса и его условий нарушены законы и иные нормативные акты, регулирующие порядок пользования недрами, а также нормы, регулирующие процедуру и порядок проведения конкурсов на право пользования недрами?

а) На конкурс был выставлен крупный объект, поэтому срок опубликования информации до даты проведения конкурса должен быть не менее шести месяцев, как это предусмотрено п. 11.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. Информация же была опубликована позднее, что нарушает права претендента на наличие достаточного времени для подготовки конкурсных предложений.

При рассмотрении дела были установлены следующие обстоятельства.

Конкурсный участок — вал Гамбурцева, содержащий, по данным Государственного баланса полезных ископаемых, более 65 млн. т извлекаемых запасов нефти, включает три месторождения — Хасырейское (более 35 млн. т), Черпаюское (более 14 млн. т) и Нядейюское (более 15 млн. т). Согласно классификации запасов нефти, по которой составляется Государственный баланс полезных ископаемых, выставленный на конкурс участок недр является крупным объектом. Критерии отнесения месторождений нефти и газа к крупным установлены постановлением Совета Министров СССР от 8 апреля 1983 г. № 299 и приказом МПР России от 31 марта 1997 г. № 50, согласно которому находящиеся на Европейской части территории Российской Федерации месторождения нефти, содержащие менее 1,5% серы, с запасами более 30 млн. т также относились к категории крупных.

Отказывая в иске, суд апелляционной инстанции Арбитражного суда г. Москвы применил при разрешении спора не зарегистрированный в Минюсте России приказ МПР России от 7 февраля 2001 г. № 126 "Об утверждении временной классификации запасов месторождений, перспективных и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов", в котором указано, что к крупным относятся месторождения с извлекаемыми запасами нефти свыше 60 млн. т. Поскольку и при новой классификации запасов конкурсный участок относится к крупным объектам, так как содержит более 65 млн. т нефти, о чем прямо указано в постановлении о проведении конкурса, суд сделал вывод, что на конкурс выставлялся не один участок, содержащий три месторождения, а каждое месторождение по отдельности. В этом случае по новой классификации запасов, утвержденной приказом № 126, ни один из объектов не является крупным и срок опубликования информации должен составлять не менее 3 месяцев до даты проведения конкурса.

При комментировании решения суда важно обратить внимание на то, что данный нормативный акт не подлежат применению при принятии постановления о проведении конкурса. Условия конкурса были опубликованы 5 декабря 2000 г. Иск о признании недействительным постановления о проведении конкурса на указанных условиях подан 12 января 2001 г., а изменение критериев отнесения месторождений к крупным с 30 до 60 млн. т было издано ответчиком (МПР России) в виде приказа во время судебного разбирательства — 7 февраля 2001 г. Едва ли этот приказ должен был быть учтен судом апелляционной инстанции, поскольку издание указанного нормативного акта следует расценить не иначе как искусственное создание доказательств со стороны ответчика. Применяя указанный нормативный акт, суд не учел того обстоятельства, что он не согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Это является нарушением п. 3 постановления Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 210 "Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр"². Кроме того, он не был зарегистрирован Минюстом России и официально не был опубликован на дату заседания апелляционной инстанции суда. Поэтому при разрешении спора приказ МПР России № 126 не мог применяться, так как был издан позднее опубликования обжалуемого постановления о проведении конкурса.

б) Условия конкурса, нарушающие права претендентов, не соответствуют Налоговому кодексу РФ, ст. ст. 41 и 43² Закона "О недрах", так как обусловливают получение недр в пользование путем внесения различных платежей, в том числе сборов, не предусмотренных НК РФ.

Как указано в п. 1 постановления № 41/9 Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"³ в связи с вступлением в силу с 1 января 1999 г. НК РФ на территории Российской Федерации могут взиматься только те налоги и сборы, которые установлены ст. ст. 19—21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"⁴). По условиям конкурса предусмотрена уплата сбора за выдачу лицензии. Этот сбор не предусмотрен ст. ст. 19—21 Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", он не подлежит взиманию с 1 января 1999 г.

В решении Арбитражного суда г. Москвы указано, что условие конкурса об уплате сбора за выдачу лицензии регулируется ст. ст. 16, 39, 45 Закона Российской Федерации "О недрах", что не противоречит налоговому законодательству Российской Федерации, В постановлении апелляционной инстанции отмечено, что полномочия Министерства природных ресурсов РФ по определению размера сбора установлены в п. 5.6 Положения о порядке лицензирования пользования недрами.

Данный вывод суда основан на неправильном применении норм материального права. В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" нормативные правовые акты, изданные до введения в действие НК РФ, действуют в части, не противоречащей Кодексу. Следовательно, п. 5.6 Положения о порядке лицензирования пользования недрами применению не подлежал.

В то же время согласно п. 5 ст. 3 НК РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке, чем это определено НК. Следовательно, условие конкурса о взыскании сбора незаконно.

Условиями конкурса предусмотрена обязанность уплаты претендентами сбора за участие в конкурсе 55 тыс. долларов США, включая плату за пакет геологической информации — 50 тыс. долларов США.

Сбор за участие в конкурсе не предусмотрен НК РФ, ст. ст. 19—21 Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и его взыскание незаконно. Размер же платы за пакет геологической информации установлен организаторами конкурса с превышением полномочий. В соответствии со ст. 43⁵ Закона "О недрах" размер платы за геологическую информацию и порядок ее взимания определяются Положением, утверждаемым Правительством РФ. На дату издания обжалуемого постановления о проведении конкурса такого Положения Правительство РФ не утверждало.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что компетенция организаторов конкурса по установлению размера взимания платы за пакет геологической информации вытекает из постановления Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 215⁵, противоречит ст. 43⁵ Закона "О недрах". Упомянутое постановление издано Правительством РФ во исполнение ст. 32 Закона "О недрах" и вообще не регулирует вопросы взимания платы за геологическую информацию. В силу указанных обстоятельств постановление о проведении конкурса в части определения в нем размера платы за геологическую информацию и порядка ее взимания издано с превышением компетенции организаторов конкурса, а потому не соответствует ст. 43⁵ Закона "О недрах".

в) Условия конкурса противоречат ст. 13⁵ Закона "О недрах", так как выявление победителя конкурса предусмотрено не по основным критериям, установленным Законом, а по иным, дополнительным критериям, устанавливать которые организаторы конкурса прав не имели.

Статьей 13⁵ Закона "О недрах" определены основные критерии для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр. Указанная норма Закона не предусматривает полномочий органов, выдающих лицензии на пользование недрами, устанавливать какие-либо дополнительные критерии.

Суды первой и апелляционной инстанций не усмотрели нарушения законодательства при установлении критериев победителя конкурса по валу Гамбурцева. Данные выводы суда не соответствуют ст. 13⁵ Закона "О недрах". Таким образом, выявление победителя проводимого конкурса осуществлялось не на основе предусмотренных Законом критериев, что противоречит ст. 13⁵ Закона "О недрах", и постановление о проведении конкурса не соответствует Закону.

г) Организаторы конкурса в нарушение ст. ст. 13⁵ и 16 Закона "О недрах" не согласовали условия проведения конкурса с федеральными органами управления, нарушив процедуру проведения конкурса, установленную указанным Законом.

В материалах дела имеется письмо Министерства экономического развития и торговли РФ от 19 февраля 2001 г. № ГГ-36, в котором был установлен факт подлога при проведении конкурса — на утверждение предъявлялись условия иные, чем были опубликованы. При рассмотрении опубликованных условий проведения конкурса Минэкономразвития России выявлены несоответствия условий конкурса требованиям законодательных актов, в том числе по ограничению допуска к конкурсу иностранных юридических лиц, порядку опубликования условий конкурса, порядку формирования конкурсной комиссии, по виду, размеру и порядку внесения согласно условиям конкурса платежей, а также указывалось на предусмотренные условиями конкурса многочисленные возможности для принятия необъективных решений о победителе этого конкурса.

В соответствии со ст. 13⁶ Закона "О недрах" порядок и условия проведения конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, в том числе порядок формирования конкурсных или аукционных комиссий и порядок принятия ими решений в отношении каждого участка недр или группы участков недр, определяются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Как указано в подл. 72 п. 7 Положения о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 990⁶, указанный федеральный орган исполнительной власти уполномочен участвовать в проведении конкурсов и аукционов на право пользования недрами. Таким образом, оспариваемое постановление было издано с нарушением ст. 13⁶ Закона "О недрах".

Суды первой и апелляционной инстанций эти доводы истца не отразили в судебных актах, а кассационная инстанция не рассматривала дело по существу, так как не признала истца заинтересованным лицом.

3. Поскольку суд кассационной инстанции отменил определение о разъяснении решения, возник вопрос о преюдиции фактов, установленных решением суда, отказавшего в иске только по тем мотивам, что иск предъявлен незаинтересованным лицом.

Суд кассационной инстанции в постановлении об отмене решения и постановления указал, что выводы суда первой и апелляционной инстанций о соответствии обжалуемого постановления о проведении конкурса требованиям законодательства не могут иметь преюдициального значения, так как суд не мог проверить соответствие ненормативного акта закону по заявлению лица, чьи права не нарушены.

Суд первой инстанции в определении о разъяснении своего решения указал, что постановление о проведении конкурса обязательно к исполнению на территории Российской Федерации для всех как вступивший в силу судебный акт на основании ст. 13 АПК. В то же время вопрос об обязании кого-либо совершать либо не совершать определенные действия в связи с принятием постановления о проведении конкурса в суде первой инстанции не возникал и судом не разрешался. Рассчитанный на однократное применение акт государственного органа обязателен для того круга лиц, права и обязанности которых этим актом затрагиваются: претендентов, пожелавших участвовать в конкурсе, членов экспертной и конкурсной комиссии, организаторов конкурса и органов, обеспечивающих выдачу лицензии победителю конкурса. Очевидно, что об обязательности для всех постановления о проведении конкурса на вале Гамбурцева речи идти не могло.

В принятом определении о разъяснении решения суд первой инстанции по существу признал преюдициальность своих выводов о том, что постановление о проведении конкурса соответствует законодательству в части: сроков опубликования условий конкурса, взимания не установленных законом платежей, выявления победителя конкурса по критериям, не установленным законом, несоблюдения организаторами конкурса процедуры согласования условий конкурса с заинтересованными органами исполнительной власти. В то же время кассационная инстанция указала на отсутствие преюдициальности именно этих выводов суда. Таким образом, определение о разъяснении решения, по сути, изменяет решение и не соответствует постановлению кассационной инстанции.

Отменяя определение о разъяснении решения, суд кассационной инстанции постановил: указание в определении суда от 7 декабря 2001 г. о том, что постановление о проведении конкурса на территории Ненецкого автономного округа обязательно для всех субъектов, перечисленных в ст. 13 АПК, является ошибочным, оно влечет изменение содержания решения, в связи с чем данное определение и постановление апелляционной инстанции от 7 февраля 2002 г. об оставлении определения без изменения подлежат отмене.

¹ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1917.
² Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1109.
³ Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1999. № 8. С. 13.
⁴ Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3825.
⁵ Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1110. 158
⁶ Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 1 (Часть II). Ст. 125. 160